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EPSAS: Geplante EU-Staatsbilanz bringt IT in Zugzwang

28. Oktober 2015 von Andreas Schmitz 0

Der European Public Sector Accounting Standard (EPSAS) soll die Finanzsituation von EU-Staaten miteinander vergleichbar machen. Was von IT-Seite jetzt nötig ist.

Mit der doppelten Buchführung ist das im öffentlichen Bereich so eine Sache: Zwar gibt es in Deutschland recht viele Kommunen, die einen Jahresabschluss auf doppischer Basis mit einer Bilanz und einer Gewinn- und Verlustrechnung vorlegen. Auf Länderebene jedoch sieht das ganz anders aus. Hier hat Hamburg vor einigen Jahren als erstes Bundesland damit begonnen, die Doppik vollständig umzusetzen und sein Vermögen und seine Schulden in einer Bilanz gegenüberzustellen. Mittlerweile hat Hamburg sogar eine Konzernbilanz vorgelegt. Inzwischen haben mit Nordrheinwestfalen, Bremen und Hessen immerhin drei der verbleibenden 15 Bundesländer nachgezogen und arbeiten bereits heute auf doppischer Basis.

Professor Dennis Hilgers, Johannes Kepler Universität Linz: „Ich gehe davon aus, dass im Laufe des nächsten Jahres ein erster Satz von EPSAS-Standards entwickelt und vorgelegt werden wird.“

Das könnte eine gute Vorbereitung auf die European Public Sector Accounting Standards (EPSAS) sein. Denn aktuell ist eine Diskussion über EPSAS als Standard für das öffentliche Rechnungswesen in Europa in vollem Gange. Ziel ist es, ein vergleichbares, einheitliches Informationssystem zu schaffen, das in allen Mitgliedsländern in gleicher Form Auskunft über die Vermögens-, Ertrags- und Finanzlage des öffentlichen Sektor gibt. Der Anlass für die EU war die Finanzkrise in Griechenland im Jahr 2011. „Damals gab es extrem mangelhafte Informationen über die Haushaltslage der Südstaaten und deren prekäre Entwicklung“, meint Professor Dennis Hilgers, Vorstand des Instituts für Public und Nonprofit Management der Johannes Kepler Universität in Linz in Österreich. Um derartige Eskalation und Entwicklungen künftig vermeiden und besser vorhersehen zu können, schnürte die EU in 2011 ein Bündel aus sechs europäischen Gesetzesinitiativen für Stabilität und Wachstum in Europa (Six Pack). Darin ging es unter anderem auch um die Verbesserung der Qualität der Finanzdaten.

SAP-Webinare zum Thema EPSAS in der Übersicht:

  • 6.11.2015: Flexible EPSAS-Umsetzungsszenarien mit innovativen SAP-Lösungen. Zur Aufzeichnung.
  • 4.12.2015: Prof. Dennis Hilgers über den aktuellen Stand der EPSAS-Entwicklungen. Zur Anmeldung.
  • 15.1.2016: Proof of Concept bei der Finanzbehörde HH zur EPSAS-Einführung. Zur Anmeldung.

Das Statistische Amt der Europäischen Union (Eurostat) muss für seine Statistiken auf Daten aus den einzelnen EU-Ländern zurückgreifen, die in sehr heterogenen Rechnungssystemen ermittelt wurden, hat aber gleichzeitig die Aufgabe, die Stabilität der Haushalte bzw. die Maastricht-Kriterien korrekt zu messen. „Das ist ein Ding der Unmöglichkeit“, erläutert Hilgers, „ein Qualitätsmangel der Primärdaten durch die Vielzahl der Systeme und intransparente Überleitungsrechnungen liegt auf der Hand.“ In der Privatwirtschaft wurde vor einiger Zeit aus ähnlichen „Harmonisierungsbestrebungen zur Kapitalmarktkommunikation“ die IFRS als Standard der Rechenschaftslegung und Bewertung geschaffen. Auch im öffentlichen Sektor lag nahe, sich an den IFRS bzw. ihrer „öffentlichen Variante“, den International Public Sector Accounting Standard (IPSAS) auch für Europas Kommunen und öffentliche Haushalte zu orientieren.

Eurostat-Umfrage: Nur 38 Prozent für eineÜbernahme der IPSAS

Eine Studie von Eurostat sollte 2012 darüber Klarheit schaffen, ob die IPSAS unverändert übernommen werden können oder ein Europäisches Pendant – EPSAS – geschaffen werden müsste. Die Antwort war eindeutig: Nur 38 Prozent der Befragten aus den Ländern der EU – darunter Kämmerer, Wirtschaftsprüfer und Mitarbeiter aus den Rechnungshöfen – hielten IPSAS in unveränderter Form für geeignet, 31 Prozent sprachen sich für eine Weiterentwicklung aus und 28 Prozent lehnten IPSAS als Rechnungslegungsstandard ab. Letztlich entstand ein erster Fahrplan zur Entwicklung von EPSAS, der derzeit weiter konkretisiert und diskutiert wird: 14 der 32 Standards aus IPSAS sollen übernommen werden, 14 werden weiterentwickelt und vier komplett neuentwickelt.

PWC: Bundesweit 2,2 Milliarden Euro für EPSAS nötig

Weitere wichtige Frage: Wie gut ist die IT in den einzelnen Ländern aufgestellt und welche – nicht zuletzt finanziellen – Anstrengungen sind zu unternehmen, um einen gemeinsamen Standard einzuführen? Die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft PWC hat dazu Ende 2014 in einer Studie ermittelt, wie viel Euro pro Einwohner ausgegeben werden müssten, um Bund, Länder und Kommunen EPSAS-reif zu machen. Je nachdem, wie weit sie bereits vom kameralen System abgerückt waren, beliefen sich die Kosten in Deutschland zwischen vier Euro für fortschrittliche Länder wie Hamburg und 28 Euro für Länder, die auf kommunaler und Landesebene noch keine Vorbildung und Investition in doppelter Buchführung vorweisen können. Auf 2,2 Milliarden Euro an Investitionen beziffert letztlich PWC für Deutschland im „Worst-Case“-Szenario.

Was jetzt auf die IT zukommt

Konkret bedeutet das für Kommunen, Länder und Bund Folgendes: Die gesamten technischen Systeme müssen für ein doppisches Rechnungswesen nach neuen Standards fit gemacht und für eine Migration vorbereitet werden. Dabei werden es etwa die vier Bundesländer Hamburg, Nordrhein-Westfalen, Bremen und Hessen einfacher haben, da sie wie viele Kommunen in Deutschland bereits doppisch arbeiten. In anderen Ländern wie Portugal und Österreich wird bereits auf Basis von IPSAS bilanziert, was den Schritt zu EPSAS ebenso erleichtert.

Experte Hilgers geht davon aus, dass im Laufe des nächsten Jahres ein erster Satz von EPSAS-Standards entwickelt und vorgelegt wird. Heute ist noch nicht klar, wie einzelne Standards ausgestaltet werden und welche Verein­fachungen von IPSAS die EU-Staaten mit Eurostat aushandeln werden, doch arbeitet SAP heute schon an Services, die den Umstieg auf EPSAS einfacher machen sollen: „Wir planen die Entwicklung vorgefertigter Lösungsansätze für einen einfachen Einstieg in die Rechnungslegung nach EPSAS und schauen daher sehr genau auf die Ergebnisse des Standardisierungsprozesses“, erläutert Klaus Meyners, der bei SAP für den Beratungs­vertrieb bei den Bundesbehörden und den norddeutschen Ländern zuständig ist. Technisch gesehen ist das „neue Hauptbuch“ (NewGL) von SAP die Basis – es ermöglicht insbesondere eine parallele Rechnungslegung nach bisherigen Standards und nach EPSAS. Die Funktionalität wurde bereits in 2005 entwickelt, als mit der Einführung von IFRS in der Privatwirtschaft parallele Rechnungslegungen sowohl nach dem HGB wie auch nach IFRS erforderlich wurden.

Aktuell ist der Hamburger Meyners intensiv an einem Proof of Concept zu EPSAS beteiligt, der gerade mit der Hansestadt und der Managementberatung für den öffentlichen Dienst arf erarbeitet wird. „Unser aktuelles Zwischenergebnis zeigt, dass wir EPSAS mit SAP-Software technisch vollständig umsetzen können. Wir wollen aber frühzeitig erkennen können, welche Regeln zu besonderem Aufwand führen“, erläutert Meyners. So hat sich beispielsweise bereits herausgestellt, dass der „Komponentenansatz“ sehr viel Aufwand erfordern kann. „Für Hamburg könnte dies bedeuten, dass im Unterschied zu heute das Rathaus separat von seinen Kronleuchtern im Anlagevermögen erfasst werden müsste“, so Meyners. Ziel der Hamburger ist es, schon frühzeitig erkennen zu können, welche Auswirkungen potenzielle neue Standards haben werden, Kostentreiber zu identifizieren und Vereinfachungen vorzuschlagen – und somit mit den Weg zu bereiten für eine EU-reife neue Rechnungslegung.

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