Der “Ferrari” unter den Kassenlösungen

Feature | 3. März 2003 von admin 0

Die Kassenfunktionalitäten einer öffentlichen Verwaltung sind umfangreich – dazu zählen nicht nur Steuerzahlungen und Sozialhilfeleistungen, sondern beispielsweise auch Bußgeldverfahren bei Verkehrsdelikten oder Gerichtskosten der Justizkassen. Eine Vielzahl verschiedener Zahlungsarten, etwa per Kreditkarte oder Überweisung, sowie Ratenzahlung, Stundung und Mahnung verkompliziert die Buchungsprozesse. Die Mehrzahl der Geschäftsvorfälle des Rechnungswesens muss aufgrund des Mengenvolumens durch Massenläufe verarbeitet werden.

Vorteile von PSCD

Vorteile von PSCD

Die SAP-Branchenlösung für öffentliche Verwaltungen bediente sich bislang für die Verarbeitung der Kassenprozesse im Wesentlichen einer Standardfunktion der Finanzbuchhaltung in SAP R/3. Inhaltlich sind die Funktionen von privater Wirtschaft und öffentlicher Verwaltung vergleichbar, hinsichtlich ihrer Ausprägung im jeweiligen Rechnungswesen weisen sie jedoch signifikante Unterschiede auf. Gegenüber dem FI-AR, der Standardkomponente von SAP R/3 für die Debitorenbuchhaltung in der Industrie, bietet PSCD im Falle großer Datenbestände, wie sie alltäglich in der öffentlichen Verwaltung auftreten, Vorteile sowohl hinsichtlich der erreichbaren Verarbeitungsgeschwindigkeit als auch der angebotenen Funktionen, um die Geschäftsvorfälle effizient zu bearbeiten. Eine hohe Performance ist ein zentrales Merkmal in Hinblick auf die einheitliche Buchhaltung und das einheitliche Liquiditätsmanagement einer Gebietskörperschaft, die ohne Frage die Integration aller Zahlungsvorfälle in einem System erfordert. Nur auf diese Weise lässt sich die Idee einer kunden- und bürgerorientierten Kasse und die damit verbundene zeitnahe Bearbeitung der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben umsetzen.
Daher wurden bei der Hansestadt Hamburg bisher die unterschiedlichen Fachverfahren in Bezug auf Kassenfunktionalitäten separat geführt. Fachverfahren unterstützen die fachlichen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung (etwa die Berechnung der Sozialhilfe oder das Erstellen eines Bußgeldbescheids). Wenn Fachverfahren einen Bezug zu Ein- oder Auszahlungen der Verwaltung haben, müssen sie mittels Schnittstelle an die Buchhaltung der Verwaltung angebunden werden.

Massendatenverarbeitung in Hamburg – die Herausforderung

Für eine integrierte Ressourcensteuerung führt die Freie und Hansestadt Hamburg (FHH) derzeit bis zum Herbst des Jahres 2003 an 3.200 Arbeitsplätzen die Standardsoftware SAP R/3 mit den SAP-Modulen der Finanzbuchhaltung (FI, FI-AA) und der Kosten- und Leistungsrechnung (CO, CATS, PS) sowie die Branchenlösung für öffentliche Verwaltungen (IS-PS) ein. Flächendeckend wird damit in den 22 Behörden und Ämtern das kameralistische System (Budgetierung/Planung und Bewirtschaftung des Haushaltes, Buchhaltung der Kasse) und weitere betriebswirtschaftliche Module (Produktinformation, teils Kosten- und Leistungsrechnung) abgebildet. Im Rahmen dieses Projekts wird auch das bisherige Kassenverfahren vollständig abgelöst.
Das Mengenvolumen der Sollstellungen bei den Einnahmen in der Hamburger Landeshauptkasse ist beträchtlich: Rund sechs Millionen Buchungen, davon 5,2 Millionen Buchungen aus den Fachverfahren und 0,8 Millionen Buchungen aus der Mittelbewirtschaftung werden pro Jahr getätigt. Hinzu kommen rund acht Millionen Sollstellungen für Auszahlungen (Fachverfahren: 6,8 Millionen Buchungen, Mittelbewirtschaftung: 1,2 Millionen Buchungen). Da im SAP-System zur Gewährleistung der Integration aus kameralen Buchungen jeweils mehrere Fortschreibungsbelege in korrespondierenden Modulen erzeugt werden, erhöht sich die Systemlast teilweise um das Zwei- bis Dreifache.

Die Branchenlösung erreicht ihre Grenzen

Die Erfahrungen aus den Projekten anderer Länderverwaltungen und Kommunen zeigen, dass ein Mengenvolumen von mehr als drei Millionen Sollstellungen pro Jahr im Dialogbetrieb des SAP-Systems aufgrund der Performance kritisch sein kann. Diese Erkenntnis spielt für den Roll-Out der kameralen Referenzlösung in den Behörden und Ämtern keine Rolle, da die Anzahl der Belege aus der Mittelbewirtschaftung, also ohne Berücksichtigung der Fachverfahren, mit rund zwei Millionen Ein- und Auszahlungsbuchungen unter dieser kritischen Grenze liegt. Für die beabsichtigte Anbindung der Fachverfahren jedoch, insbesondere der drei großen Verfahren OPAL für die Ordnungswidrigkeiten, PROSA für die Sozialhilfe und PAISY für die Personalabrechnung an SAP R/3, folgte die FHH der Empfehlung von SAP, ein Pilotprojekt durchzuführen.
Als Pilot wurde das Ordnungswidrigkeitsverfahren OPAL der FHH ausgewählt, um sämtliche Geschäftsprozesse und -vorfälle im System abbilden und ausreichend Erfahrungen sammeln zu können. Alleine das Volumen der Sollstellungen für zu verarbeitende Einnahmen kann im Fachverfahren OPAL in Spitzenzeiten rund 50.000 Belege pro Tag umfassen; insgesamt fallen bei OPAL jährlich rund 4,7 Millionen Sollstellungsbelege an.

Debitorenbuchhaltung unter der Lupe

Der Fokus der Untersuchung richtete sich dabei auf eine Alternative zur Debitorenbuchhaltung FI-AR. In öffentlichen Verwaltungen sind typischerweise Kassenbuchungen mit hohen Fallzahlen effizient zu verarbeiten. Die dabei entstehenden Probleme in der Performance treten hauptsächlich durch ressourcenkritische Prozesse auf der Einnahmenseite auf:

  • die Verarbeitung der elektronischen Kontenauszüge der Banken,
  • die Zuordnung der Einzahlungen zu offenen Posten und
  • die Fortschreibung dieser Zahlungen in den Haushalt (Umsetzung doppischer Buchungen in kamerale Buchungen).

Die Probleme in der Performance können durch die Menge an Buchungen auf Personenkonten nochmals negativ beeinflusst werden, weil jeder Posten eines Personenkontos im FI-AR einzeln in die Hauptbuchhaltung und somit in das Haushaltsmanagement übertragen wird. Kreditorische und debitorische Geschäftspartnerbeziehungen erfordern im FI-AR zwei Personenkonten; so wird ein Kunde, also der Bürger, für seine Ordnungswidrigkeitsverfahren als Debitor und für seine Leistungen als Lieferant als Kreditor geführt.

Die neue Lösung PSCD

Unter der Bezeichnung PSCD entwickelte SAP daher eine Lösung für öffentliche Verwaltungen, die Komponenten benutzt, die sich schon im Bereich von Versicherungs-, Telekommunikations- und Versorgungsunternehmen (Telefon-/Mobilfunkgesellschaften, Elektrizitäts-, Wasser- und Gasversorger) bewährt hat. Diese Branchen haben ähnliche Anforderungen an die Massenverarbeitung von Belegen. Ziel des Pilotprojekts mit der Hansestadt Hamburg war es, die Funktionsfähigkeit der Komponente PSCD in der Praxis zu erproben und eine letzte Feinabstimmung zwischen den in der Software abgebildeten und den realen Geschäftsprozessen einer öffentlichen Kasse durchzuführen. Durch das Design der Buchungsprozesse im PSCD werden die Schwächen der traditionellen Personenkonten- und Bankbuchführung in Bezug auf die Massendatenverarbeitung gelöst. So erfolgt beispielsweise die Fortschreibung der Zahlungsvorgänge in das Haushaltsmanagement nicht postenweise, sondern auf aggregierter Ebene entsprechend den Struktur- beziehungsweise Kontierungselementen des Haushalts (etwa Titel oder Anordnungsbefugnis) und der Kostenrechnung.

Belegfluss

Belegfluss

Darüber hinaus arbeitet PSCD mit so genannten „Geschäftspartnern“, ein technisches Element der Stammdaten, mit dem natürliche oder juristische Personen und Personengruppen (Erbengemeinschaften, Hauseigentümergemeinschaften) im SAP-System abgebildet werden. Unterhalb der Ebene der Geschäftspartner werden ein oder mehrere so genannte Vertragskonten angelegt. Vertragskonten stellen die Geschäftsbeziehung dar, wie etwa Grundbesitzabgaben oder Gewerbesteuer. Wiederum unterhalb der Vertragskonten wird der Vertragsgegenstand (Grundstück A, Grundstück B für die Grundsteuer oder die Müllgebühren, Betrieb A, Betrieb B für die Gewerbesteuer) genannt. Der Vorteil von PSCD im Vergleich zum FI-AR liegt darin, dass sämtliche Geschäftsvorfälle eines Bürgers oder Unternehmens mit zentralen Stammdaten verwaltet werden. Redundanzen sind dadurch ausgeschlossen.

Differenzierter Zugriff

Diese Zentralisierung der Stammdaten zieht eine differenzierte Vergabe der Zugriffsrechte nach sich. Beispielsweise muss sich die Wohngeldabteilung eines Einwohneramts wohl über die Zahlungen von Wohngeld informieren können, etwaige Ordnungswidrigkeitsverfahren eines Bürgers fallen jedoch nicht in den Zuständigkeitsbereich der Abteilung und dürfen daher dort auch nicht einsehbar sein. Auch Zahlungen aufgrund sozialer Ansprüche des Bürgers gegenüber dem Staat sind datenschutzrechtlich besonders abzusichern. Diesem Umstand ist in PSCD mit der mehrstufigen Stammdatenstruktur Rechnung getragen – die Berechtigungen werden auf Ebene des Vertragskontos erteilt.
SAP hat neben der Hansestadt Hamburg weitere Kommunen und Länder in die Entwicklungspartnerschaft und in die Zielsetzung des Projekts mit einbezogen. Somit ist sichergestellt, dass die Entwicklung auch für andere Kommunen und Länder anwendbar ist. Die Anforderungen aus allen Pilotprojekten werden an die Entwicklungsabteilung von SAP zurückgegeben, dort in Programme umgesetzt und in den Standard von PSCD überführt. Die Kassenlösung steht dann künftig für alle weiteren Einführungen in Bund, Ländern und Gemeinden zur Verfügung. Im Rahmen des Special Expertise-Programms von SAP fungierte BearingPoint bezüglich der Branchenlösung für öffentliche Verwaltungen als Kooperationspartner.

Andrea Stock

Andrea Stock

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